“En arca abierta el justo peca”. Lo dijo el expresidente Rafael Correa a fines del año pasado para explicar el escándalo de corrupción en la Refinería de Esmeraldas, donde el exgerente recibió coimas para adjudicar contratos e incluso contrató a compañías registradas con su nombre en Panamá, según se supo con la publicación de los Panama Papers. Poco después estalló el caso de la constructora brasileña Odebrecht, que en Ecuador involucra el pago de coimas por 33,5 millones de dólares y por el que incluso el excontralor Carlos Pólit, la máxima autoridad de control del Estado, está acusado de “concusión”, o de aceptar favores.
En gobiernos pasados el Ecuador vivió graves episodios de mal uso de fondos públicos que terminaron en juicio político y fuga. La diferencia es que hoy, una serie de leyes hace menos probable que la corrupción salga a la luz, a no ser que forme parte de un gran escándalo internacional. La mayoría de estas normas se gestaron en la secretaría jurídica de la presidencia de Rafael Correa y otras fueron impulsadas en la Asamblea Nacional por Alianza PAIS.
“La corrupción es generalizada en los países en desarrollo, no porque su población sea distinta de la de otros países sino porque las condiciones la propician”, indica un estudio de Transparencia Internacional.
El constitucionalista Jorge Alvear y el asesor en ciencias penales Daniel Kuri analizan diez medidas que propiciaron la corrupción y que mantienen el arca abierta.
1. Concentrar poder en el Presidente
Para el jurista Jorge Alvear el problema empezó con la Constitución de Montecristi, aprobada en septiembre de 2008, que concentra todos los poderes en el Ejecutivo y le permite influir en el nombramiento de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la institución que a su vez debe nombrar al fiscal general, al contralor, al procurador, a la Corte Constitucional… Tener gente fiel al partido en todos estos puestos permitió lo que vino después.
2. Relajar las normas de contratación pública
Antes, para contratar con el Estado había que pasar una doble prueba: el contrato era revisado por la Contraloría General del Estado que analizaba el aspecto técnico y económico de las ofertas y del contrato, y por la Procuraduría que supervisaba la parte legal. Pero adjudicar un contrato era un proceso lento, y la Asamblea Nacional Constituyente aprobó en agosto de 2008 la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública que simplemente eliminó la necesidad de esos informes previos. Ahora los organismos de control pueden hacer auditorías solo después de la contratación.
3. Contratar sin concurso
En teoría, las empresas que contraten con el Estado deberían ganar un concurso público donde demuestren que su propuesta es la mejor y la más económica, pero eso es sólo en teoría. La Ley del Servicio de Contratación Pública creó el “régimen especial” que permite contratar sin licitación e incluso por la modalidad de “giro específico de negocio”, selec cionando directamente al proveedor con el visto bueno del ministro. En la rehabilitación de la Refinería de Esmeraldas, que costó dos mil millones de dólares, más de la mitad del monto adjudicado se hizo bajo “giro específico de negocio”, con la firma del ex ministro de Hidrocarburos Carlos Pareja Yannuzzelli.
4. Contratar por “emergencia”
La ley del Servicio de Contratación Pública permite que, cuando se declara una emergencia, las entidades estatales y empresas públicas puedan contratar obras, bienes, servicios y consultorías, incluso con empresas extranjeras sin requerir garantía alguna. Ahora mismo se desconocen los términos de los contratos para la reconstrucción de Manabí. Esta fue la llave que abrió el arca de Petroecuador: en los últimos diez años se dictaron 16 decretos de emergencia en el sector petrolero.
5. Reducción de penas e indulto presidencial
El nuevo Código Orgánico Integral Penal vigente desde 2014, agrupa los “delitos contra la eficiencia en la administración pública”, como el peculado (penado con 10 a 13 años de prisión), el enriquecimiento ilícito (7 a 10 años), la concusión (3 a 5 años), el cohecho (1 a 3 años), que siguen siendo imprescriptibles, es decir, no caducan. Sin embargo los funcionarios infractores pueden acogerse al “procedimiento abreviado” que rebaja hasta una tercera parte de la pena cuando el acusado reconoce su culpa, así lo hizo el exgerente de Petroecuador, Alex Bravo. Otro beneficio es el indulto presidencial como el otorgado a Antonio Buñay, exgerente del banco Cofiec, que había sido condenado a 8 años de prisión por entregar un crédito irregular al argentino Gastón Duzac. Un caso icónico que terminó en perdón.
6. Delitos menores con fecha de expiración
Cuando los acusados de corrupción no son servidores públicos, con frecuencia son procesados por delitos menores y que prescriben, es decir, caducan. Siete de los procesados por el caso Odebrecht, incluido Ricardo Rivera, el tío del vicepresidente Jorge Glas están acusados de asociación ilícita, que se pena con tres a cinco años de prisión y que prescribe a los 7 años y medio en caso de recibir la sentencia máxima. Así, si un sentenciado fuga y espera con paciencia, en siete años y medio podrá volver al país y rehacer su vida. El Ecuador puede apelar a la cooperación internacional para tratar de decomisar los “bienes producto del delito” escondidos en el extranjero, en caso de que una investigación detecte dónde están, pero esto debe suceder antes de que prescriba la pena.
7. Trabar la investigación de enriquecimiento ilícito y peculado
Una polémica resolución de la Corte Nacional de Justicia de 2010, que sigue vigente, dispone que antes de que la Fiscalía pueda procesar penalmente a un funcionario por peculado o enriquecimiento ilícito, tiene que pedir a Contraloría un informe para ver si se encuentran indicios de responsabilidad penal. El Código Penal de 2014 reitera esta disposición. La Fiscalía puede tener denuncias y pruebas, pero sin ese informe de Contraloría, no puede proceder. Para rematar, la ley solo le permite al Contralor hacer una auditoría hasta 7 años después de ejecutado un contrato. En agosto de 2017, cuando se publica este artículo, la Contraloría ya no tiene potestad de investigar contratos de antes de agosto de 2010. “Los delitos de peculado y de enriquecimiento ilícito que en la teoría son imprescriptibles, en la práctica si lo son”, dice Alvear.
8. No perseguir a los peces gordos
Bien, supongamos que la Contraloría descubre que un funcionario hizo mal uso de fondos públicos y emite un informe con indicios de responsabilidad penal, ¿luego qué pasa? Desde 2005 hasta 2015, la Contraloría envió más de 2.000 informes de este tipo a Fiscalía. El exfiscal Galo Chiriboga reconoció que había poca respuesta por “falta de registros” y anunció la implementación de un sistema para hacer seguimiento en “tiempo real”. Hasta el año pasado hubo 245 sentencias, casi todas son casos de pequeños municipios que desvían recursos. Los peces gordos no caen en esta red, sino cuando sus nombres saltan en escándalos internacionales.
9. Impedir la fiscalización en la Asamblea
Antes de 2008, cualquier asambleísta podía pedir información a un funcionario público y debía recibir respuesta en 15 días, así lo determina también la Ley Orgánica de la Función Legislativa vigente. Pero en un enlace ciudadano de 2012, el presidente Rafael Correa dijo: “Orden directa a ministros, secretarios, a los funcionarios que dependen del Gobierno central, señores, ustedes dan una sola letra de información a un asambleísta de forma individual, en forma ilegal y yo los destituyo y la responsabilidad es mía”. Entonces, un reglamento dictaminó que todas las solicitudes de información de los asambleístas deben ser tramitadas a través del presidente de la Asamblea. Muchas solicitudes de información nunca reciben respuesta.
10. Acusar al que denuncia
Y la llave maestra: que nadie diga nada. La estrategia ha sido atacar al que denuncia y defender al infractor. Los perseguidos han sido organizaciones como la Comisión Anticorrupción, que reveló contratos irregulares en la hidroeléctrica Manduriacu y fue enjuiciada por el excontralor Carlos Pólit, o periodistas como Fernando Villavicencio, que destapó la corrupción en Petroecuador y tuvo que pedir asilo político en Perú. En ocasiones las denuncias han sido calificadas por los jueces de “maliciosas y temerarias”, sin permitir que el fiscal pase de la indagación previa. “Cuando alguien denuncia corrupción y termina siendo perseguido, se crea una cultura de alejamiento del derecho”, dice el abogado Daniel Kuri. La Ley de Comunicación vigente desde 2013 ha servido para controlar la información y evitar que estas denuncias se repliquen pues “crea un cerco normativo de protección a los funcionarios públicos, impidiendo el periodismo de investigación”, añade Jorge Alvear.
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